淤塞、良田荒芜、地旷人稀，大量土地闲置浪费，国家税源、粮源无法盘活。

至道元年（995年）正月，度支判官陈尧叟、梁鼎立足于全国农业大局，上疏提出系统性水利垦荒国策，建议朝廷大开天下公田、普修水利、募民垦荒、集约耕作。

其核心方略极为具体：调拨江淮闲散士卒、地方退役军士为劳力，同时广泛招募流民、无地百姓充任耕作者；实行规模化集体垦荒，每千人配官牛一头，千人垦田五万亩，以大规模集约化耕作替代零散小农垦荒，快速盘活荒田、提升产量、安置流民、充实国库。

太宗览奏大为赞许，认定此策为富民足国、修复农政的良策，即刻下诏落实。为确保政策贴合地方实际、稳妥推行，朝廷派遣大理寺丞皇甫选、光禄寺丞何亮遍历天下州县，实地勘察水利、丈量荒田、调研民情、汇总可行方案。

皇甫选、何亮历时一年遍历各地、详实踏勘，结合南北水土差异、水利现状、荒田分布，整理出一套贴合实际、因地制宜、可落地、可推广的水利垦田细则，从疏浚河道、修复陂塘、规整田亩、招募流民、官牛调配、赋税减免等多方面完善新政体系。

当时著作佐郎孙冕总监关中、河南重要水利枢纽三白渠，负责北方核心灌区治理。太宗下诏令孙冕全权依照皇甫选、何亮所拟方案落地实施，重点在京西、河南七州大规模募民耕垦、疏浚水利、开垦荒田。

为吸引流民归附、鼓励垦荒、减轻民众负担，朝廷推行新垦荒田全部免征赋税的优惠政策，优先从邓州试点铺开，再逐步推广诸州。此策极大激发百姓垦荒积极性，大量流民安家落户、荒田复耕、水利复兴，北方、江汉农业生产进一步复苏。

三、至道二年陈靖均田劝农之议：欲定田制、授田安民，终因朝野阻力废止

宋初立国，鉴于隋唐均田制崩坏、土地强制分配弊病，不实行计口授田的官式均田制度，始终推行垦荒永业政策：百姓自行开垦荒田，土地归开垦者永久所有、世代承袭，官府不抑兼并、不强制分田，以土地私有激励垦荒积极性。

这一政策虽极大刺激了垦荒速度，但日久弊端丛生：豪强富户凭借财力人力大规模兼并荒田、占田万顷，大量底层流民、贫苦百姓无地可耕、流离失所，土地兼并、贫富分化、流民滋生的农业社会矛盾日益凸显。

至道二年（996